作者：杨 团 张时飞
中国社会科学院社会政策研究中心 2003．10．15
曾载于《江苏社会科学》2004年第3期，以“江西省农村五保供养工作调研报告”为名收入民政部编辑出版的调研报告集（2004）
一、导言
受民政部救灾救济司委托，2003年9月13日至18日，中国社会科学院社会政策研究中心专家组就农村五保供养工作赴江西省进行调查。在江西省民政厅的帮助下，选取了首富首县——南昌市南昌县和经济欠发达的九江市永修县作为重点调查区域。依据当地的自然条件、经济基础和贫困程度，有目的性的选择了南昌县八一乡和岗上镇（县级贫困镇），永修县白槎镇和九合乡（省定贫困乡）4个乡镇以及八一乡大昌村、岗上镇兴农村、白槎镇塘上村和九合乡河头村等4个行政村作为调查样本。
调查从三个层面展开，分别采用了不同的方法。首先，与省、县、乡镇、行政村四级政府官员分别座谈，具体了解当地农村社会经济发展水平，农村税费改革工作的实施情况以及农村五保供养工作的现状、问题和思考。目的在于全面把握受访地五保供养工作，并把它置于当地经济社会文化背景下以及农村税费改革过程中进行理解。其次，与受访乡镇敬老院管理人员和供养对象座谈，旨在探究集中供养方式对分散供养五保对象的影响。最后，在每个受访村分别走访2-3户五保对象，重点了解五保对象的生存状态。
本研究的目的在于了解和掌握农村五保对象生活状况，研究五保对象供养面临的突出问题和对此进行制度分析，并提出政策建议。
二、五保供养的形式与经费来源
我国农村五保供养主要采取集中供养和分散供养两种方式。分散供养指的是凡符合五保供养条件[①]，在家生活、有亲友供养或委托他人供养的老年人、残疾人和未成年人。而集中供养是指组织进农村敬老院供养的五保对象。
从人员比例看，集中供养的比例从来不高。这不仅是因为五保对象不愿意进农村敬老院集中供养。[②]更是由于乡政府财政支撑的农村敬老院其规模不足以容纳所有五保对象。2002年，江西省农村分散供养五保对象为122769人，占全部五保供养人数的76%，这个比例接近于全国的数据。截止到2002年底，全国农村分散供养五保人员2120837人（缺甘肃、广西）[③]，占全部五保供养人数的78.3%，超过四分之三。可见，分散供养才是农村五保供养方式的主体。为此，本文也以此为分析基础。
农村五保对象的分散供养形式有四种：
● 村供村养。即五保对象的基本生活由所在村组统一保障。
● 村供亲养。即五保对象所在的村组每年给其一定的生活补助费，口粮则从五保对象所分责任田中解决。或自己耕种，或委托亲友代种，或出租给他人耕种后收一定的租谷。
● 亲供亲养。方式有二：
1）亲友代养。五保对象家中有宅基地，或有一栋好点的房子，亲友想继承，主动要求把他/她代养起来。
2）以田代保。五保对象所在的村组同样分给其一分责任田，不论有无耕种能力，一切尽在责任田中。
● 临时救助。即五保对象所在的村组每年度将其列为救助对象，使他们依靠救济金度日。
从各方式人员所占比例看，主要以亲友供养为主。以南昌县岗上镇为例。在2002年全镇297位分散供养对象中，村供村养占总人数的27.1%，村供亲养占15.1%，亲供亲养占47.3%，临时救助占10.5%。
供养经费来源：
农村税费改革前后差别较大。
税改前，五保供养所需经费和实物，主要从村提留或者乡镇统筹中开支。管理方式大体分为三步：
● 各村统计上报五保人员，乡镇政府核实认可；
● 乡镇按每人定额五保金核算出所需金额，按照全乡镇人田各半下达任务（一般是行文下达）到各村，统一标准收取；
● 乡镇按照各村实际五保人员和供养标准折算返还各村，由村组落实到五保人员手中。其核心是乡镇统筹，乡镇兑现。
税改后，取消了提留和统筹款，改为农业税和农业税附加两种税种。五保经费主要通过“两税”附加和上级财政转移支付五保资金解决，实行“乡（镇）管村用”。具体办法是：
● 县里统一拨付财政转移支付资金（含五保资金）至乡镇政府账户；
● 乡镇政府将财政转移支付资金全额分解下拨至敬老院和各村委会，在支付了敬老院五保对象的保障金后，将余额拨给村委会；
● 村委会将分解给分散供养五保户的财政转移支付资金余额按五保对象的人数平分并给付，不足部分由“两税”附加和其他渠道解决。
三、农村五保供养工作面临的突出问题
税费改革以来，乡村两级公共组织收入方式的改变，导致五保供养这一公共服务项目的主体关系发生改变，从而暴露了以往的潜在矛盾，凸显示出一系列的问题。
（一）供养水平下降，尤其分散供养的水平较前下降
税费改革前的五保供养标准已经偏低，供养内容仅限于温饱。税费改革后一些地方将本来不高的标准调低。如受访地永修县，2002年分散供养年人均标准为400元，是2001年930元标准的57%，相当于全县人均纯收入2491元的16.1%，大大低于国务院《农村五保供养工作条例》[④]规定的标准，与国定贫困线年人均625元的标准也有相当的距离。
分散供养标准降低，给本已十分清苦的五保对象的基本生活雪上加霜。我们在走访中看到，一些部分或基本丧失生活自理能力的五保对象，住得是破屋，睡得是稻草，穿盖的是民政局早年发的救济衣被，每天仅以两顿充饥，且数月难闻肉味。“晚上孤灯照孤影，患病无人知，屋漏无人管，穿衣做饭无人帮”，是他们生活的真实写照。
（二）应保未保[⑤]较前更为突出
据江西省民政厅农救处统计，2002年，全省应供养五保人数为193796人。其中，“应保未保”人员为32192人，占全省应供养五保人数的16.6%。
“应保未保”人员地区差别较大。资料显示，地区经济发展水平越低，其应供养的五保人数越多。2002年，永修县应供养五保人数为2454人，占全县农业人口的9.1‰，比南昌县高出3.6个千分点。永修县白槎镇应供养五保人数为154人，占全乡农业人口的12.8‰,比该县省定贫困乡九合乡高出3.4个千分点；南昌县八一乡应供养五保人数为233人，占全乡农业人口的8.7‰，高出该县岗上镇0.3个千分点。地区经济发展水平越高，其实际供养的五保人数越多。2002年，南昌县已供养五保人员4857人，占全县农业人口的5.5‰，比永修县高出1.1个千分点。永修县白槎镇已供养五保人员140人，占全镇农业人口的11.7‰，高出该县九合乡6.2个千分点；南昌县八一乡已供养五保人员233人，占全乡农业人口的8.7‰，高出该县岗上镇0.3个千分点。由此可以看出，经济落后的村级组织，五保供养标准不仅低，且人数较多，“应保未保”的比例较大。统计显示，2002年，南昌县五保人员基本实现了应保尽保，而永修县应保未保人员则有1270人，超过全县应供养总人数的一半。即便是同处永修县，乡镇之间的差距也十分明显。如，永修县九合乡应保未保人员82人，占全乡应供养五保人数的41.6%，高出该县白槎镇32.5个百分点。
受 访 地
| 农业 人口
| 应供 养总 人数 | 已供 养总 人数 | 其中 | 已供养人数占农业人口比（‰） | 应供养人数占农业人口比（‰） |
集中供养人数 | ||||||
江西省 永修县 南昌县 九合乡 白槎镇 八一乡 岗上镇 | 28628100 271000 876700 20917 12000 26751 39951 | 193796 2454 4857 197 154 233 336 | 161604 1184 4857 115 140 233 336 | 38835 460 627 16 20 21 39 | 5.6 4.4 5.5 5.5 11.7 8.7 8.4 | 6.8 9.1 5.5 9.4 12.8 8.7 8.4 |
“应保未保”人员中，相当大的比例是过去“以田代保”的五保户。统计显示，在永修县1270位“应保未保”人员中，有55.7%是原来的“以田代保”户。
农村税费改革前，“以田代保”的供养方式有其存在的现实基础。如，分散供养五保对象大多分有几份位置和肥力较好责任田，且各种税费、统筹、提留可拖可欠。因此，分散供养五保对象的亲友或乡邻通常愿意承包来供养老人。税改后，由于税收主要依据田亩征收且税率有所提高，五保对象也不例外，因而原来代养五保对象的亲友和乡邻感到压力大，大多不愿承担。其结果导致五保对象有田无人耕种，生活毫无来源，大多归类为政府统计的“应保未保”对象。
由于税费改革的文件只规定五保经费的来源渠道，即来自财政对村级的转移支付，而计算转移支付是要考虑五保户人数和农民人均收入水平等因素[⑥]，并没有更为明确具体的确保规定，导致一旦资金总量有缺口，不足以支付村级各项开支，确保五保供养资金就发生问题。
例如，2002年，九江市下拨永修县财政转移支付资金30.7万元，全县1184位五保供养对象年人均五保金只有259元。该县安排九合乡财政转移支付资金2.48万元，全乡115位五保供养对象年人均五保金为216元。该乡划转塘上村财政转移支付资金只剩下400元，全村7位分散供养五保对象年年人均只有57元，每人每月不足5元。
五保资金存在缺口的另一个原因，是集中供养挤占了分散供养的资金。
集中供养的成本显然要高出分散供养。据调查，不算管理和院舍修缮成本，仅供养标准就要高出分散供养约70%。
但是，目前财政转移支付的农村五保资金标准只有一个，即分散供养的五保标准，而且五保资金不分供养方式一笔下拨。集中供养的敬老院办在乡镇里，由乡镇财政按照集中供养的标准首先拨付，剩余部分才拨给村里作为分散供养之用。导致村里只能按照所得余额平分给分散供养的五保户。于是，集中供养的比例越高，分散供养的五保对象平均得到的保障金水平就越低，甚至低到使五保户无法生产的地步。
还以永修县为例。2002年，永修县通过财政转移支付和“两税”附加等途径共为1184位五保对象筹集资金为70.4万元。而仅占38.9%的集中供养对象却支出经费41.4万元，占全县五保资金总量的58.8%。由于不到四成的集中供养对象花费了近六成的五保经费，分散供养对象的标准自然降低。如永修县九合乡，2002年县下拨乡财政转移支付资金2.48万元，其中17名集中供养人员共支出1.76万元（人年均标准为1000元，敬老院杂费600元），余款7200元用于分散在各村供养的98位五保对象，平均每人每年仅有73.47元。
五保经费不能确保也导致了供养水平的下降。
由于现行政策规定，五保经费缺口要用农业税附加的返还额补偿，而各村的税收差异很大，导致村级之间根据实际能力补偿五保缺口，出现供养标准差距拉大的现象。
在我们受访的四个行政村中，五保经费村级之间的负担很不平衡。如五保金占农业附加税比重从最高的41.2%到最低的21.2%。同样，村级供养标准很不一致。以分散供养标准为例，最高的供养标准达700元，最低的标准只有300元。如下表所示。
| 农业附加税收入 | 五保供养经费支出 | 分散供养 | 集中供养 | 五保金占农业附加税的比重（%） | ||
人数 | 标准 | 人数 | 标准 | ||||
河头村 塘上村 大昌村 兴农村 | 23070.05 17000 34663 75561 | 9500 6100 9396.16 16040 | 7 7 16 35 | 500 700 362.26 520/400/300 | 6 2 3 3 | 1000 1200 1200 1320 | 41.2 35.9 27.1 21.2 |
调查中我们发现，这些不是局部性而是全局性、不是特殊性而是普遍性的问题，反映了问题背后的深层次矛盾。
五保供养工作属于公共服务的一种类型。我们采用美
按照国务院颁发的《条例》规定，五保的具体内容包括保吃(供给粮油、副食和燃料)、保穿(供给服装、被褥等用品和零用钱)、保住(提供符合基本条件的住房和家具)、保医(有病及时治疗，对生活不能自理者给予照料)、保葬(妥善办理五保对象的丧葬事宜)五个方面。此外，五保对象是未成年人的，还应保障他们依法接受义务教育。可见，五保供养工作是重在保障五保对象的日常生活照料和生养死葬的一项公共服务。
但是实践中缺乏对于五保服务公共性的认识，往往将其视为一种慈善性的服务，即有钱时多做、没钱时少做甚至不做。
在调研中我们曾与永修县的村干部共同探讨了贫困地区五项保障内容的最低标准：保吃，按年人均500元标准；保医，按年人均100元计；保住，按年人均50元计；保穿，按年人均100元计；节日走访，按年人均30元计算，全年人均需780元。然而依照目前五保供养工作的现状，永修县年人均供养标准只有400元，连保吃都不够，完全不可能履行《条例》所规定的服务内容。
温饱已难保障，日常生活的照料服务就更被忽视。分散供养五保对象的平均年龄在70岁左右，不少的五保老人超过80岁[⑧]。调查表明，这些已经需要别人照料的老人大都自己料理自己，除房族亲友偶尔走动，有病时带去医院瞧瞧，村组干部年节有代表性看望慰问外，就无人问津。
还有一个突出问题，是分散供养五保对象的医疗费用无法解决。调查资料显示，在受访的四个村中，由于乡镇没有安排五保对象医疗专户，分散供养五保对象的医疗费只好采取小病自行解决，重病分摊解决，在可能的条件下，由村委会申请救济款解决。在走访我们中发现，分散供养五保对象大多有病在身，其中一位因无钱治疗导致一脚溃烂，最后终身残疾，生活基本不能自理。
五保供养制度是在农业合作化的20世纪50年代建立的，当时采取的是由村级集体经济保障的供给方式。农村实行分田到户的生产责任制以后，1985年国务院规定，乡和村供养五保户的费用，“实行收取公共事业统筹的办法解决”。1994年国务院颁发《农村五保供养工作条例》，明确提出，村集体经济组织负责五保供养的经费和实物，乡人民政府负责五保供养工作的实施。换言之，在1985年以前，五保服务的组织与融资方与服务输送方或供应方是一个主体，即村集体经济组织。在此之后，中央政府成为五保供养政策的制定者，提出了五保供养的融资政策，即允许实行村提留和乡统筹，同时政府救灾和扶贫扶助款明确向五保对象倾斜，五保供养的组织与融资、输送与供应的角色和功能开始分离。不过，由于村提留和乡统筹的对象是村级社区的全体农民，五保融资的主体不是政府而是村民组织，乡村尤其是村一级，仍然承担着五保供养的提供者的责任。
可以说，农村五保供养是以村集体为主、政府为辅的一种农村社区性福利制度。在1985年之后虽然有所变化，但是并未演变为中央政府规划、乡村组织实行的统一的农村公共服务制度。
税费改革以来，由于中央政府关于五保供养的融资政策的基础发生改变，村提留和乡统筹被取消，导致五保资金改由财政转移支付提供，才引起融资政策的重新建构。
税费改革后，五保资金的融资渠道大体有四：上级财政转移支付资金；农业税附加收入；村级集体经济收入；“一事一议”筹款。各项经费用于五保金部分的路径通常是：先确保上级财政转移支付五保资金足额发放，不足部分以农业税附加收入和财政转移支付非五保部分资金补差。如仍未达到规定的标准，由村级组织使用村级集体经济收入以及通过“一事一议”筹款补足。但是，由于财政转移支付有缺口，农业税附加收不上来，致使补偿五保资金缺口的任务不得不压在村集体组织的肩上。这与中央政府为五保融资的初衷完全不符。
为叙述方便，我们以永修县九合乡河头村为例，从四项融资渠道的角度加以分析。
一是财政转移支付五保资金严重不足。调查显示，2002年，九合乡下拨河头村的财政转移支付五保资金仅为400元，全村7名分散供养对象年人均只有57.1元，比该乡规定的年人均500元标准少442.9元。依此推算，仅靠上级财政转移支付五保金部分供养现有分散五保对象，全村资金缺口大概在3100元左右。
二是农业附加税总量小，收缴难度大。河头村五保金的缺口，能否通过该村农业税附加返还部分和上级财政转移支付非五保部分资金补齐呢？
税费改革之后，农业附加税（农业税附加和农业特产税附加）按其正税的20%征收。在此基础上，永修县对每个行政村平均补助1.3万元。这两部分资金按照规定全部用于村级三项费用（村组干部工资、村办公经费和五保金）。统计显示，2002年，九合乡划转河头村农业附加税收入23070.05元，上级财政转移支付非五保部分13750元，共计36820.5元。而该村全年前两项开支分别是：5个村干部报酬为10800元，14个组干部报酬为7000元，村办公经费为17642元，其他零细开支为3100元，总计38540元。收支相抵，全村年超支额为1720元。这就是说，即使河头村农业税附加按20%的最高比例征收并征集到位，加上转移支付的资金也不够供养五保户、村干报酬、村办公经费的总开支。
由于财政转移支付到村级的资金是由村干部支配的，所以五保金缺口是否补足也由村干部决策。要补足缺口就只有减少村办公经费或扣发村干部工资甚至举债。关于这项决策各村不同，有扣发村干部工资补足五保金的，但更多的情况是不予补足，等待上级解决。
更何况农业税及附加很难足额收缴。河头村2002年农业税及附加就只收缴了70%的农户，由于蛋糕变小，总缺口加大，补足五保资金就更难了。
更为严重的是，各级地方政府制定了严格的内部纪律：“不缴税，就交帽（职务）”。为保证足额纳税计划的完成，乡镇政府只得从本应拨付或返还村里的转移支付和农业税附加中抵扣村级收缴的缺额。由此衍生的问题一是上级政府拨付的一部分财政转移支付额在原地转了一圈，又回到国库，五保资金更没有保障了；二是按规定可用于村干工资和办公经费的农业税附加返还部分大大压缩，致使村委会为解决必要经费而举债，导致债务逐年增加。
据了解，河头村在税改前已欠债务30余万元（其中有息贷款19万元），2002年又新增农业税及附加欠款1万余元。虽然该村村干部一再表示，在村级负债累累的情况下，通过用村干部报酬垫资（村干部已有几年未足额领取报酬）、向私人和企业借款、甚至向信用社贷款的方式，仍保证了分散供养五保对象所需经费按标准足额发放。问题在于，这种依靠村干部奉献精神和新增村级债务的方式，短期内可保证分散供养五保对象的经费。可长此以往，在村级债务不断增加，村干部工资难以保证，正常的村务开支难于支付的情况下，可以预见，如果依靠农业税及附加的资金填补五保供养资金缺口。是完全不现实的。
三是村级集体经济几乎是空白。作为村级自主财政，集体经营收入或集体企业上交的利润可作为五保资金缺口的重要补充甚至是主要来源。然据九合乡主管官员介绍，由于该乡地处滨湖地区，易涝易旱，且与县城接壤，村级集体经济难有发展。事实上，该乡所辖12个行政村，全部属于“空壳村”。
四是“一事一议”筹资难以执行。根据税改政策，五保资金作为村级公益事业可采取“一事一议”的方式筹资。不过，从实地了解到，“一事一议”筹资仅是村级收入的一种“可能”方式。本次调查表明，没有一个地方通过“一事一议”方式向农民筹集过五保资金。原因是多方面的，其中一个重要因素是“谁受益，谁出钱”的原则规定缺乏具体的操作规程和标准，村干部一旦提出动议大多因各种原因而胎死腹中。
由上分析可知，由村级承担五保资金缺口是中央政府关于五保资金融资政策失败的标志。同时可以预见，若不深化农村税费改革的配套措施，不对五保供养的融资政策进行及时调整，五保供养标准低，经费难以确保的问题将会长期存在，并将越发突出。
公共服务的制度规则需要在三个层次上建构。最低的层次是操作层次，占用、提供、监督和强制实施的过程发生在这个层次；第二层次是集体选择层次，这是政策决策的制定、管理和评判的过程；最高层次是立宪层次，宪法决策的规划设计、治理、评判和修改发生在这个层次。而低层次的行动规则的变更，是在较之更高层次的一套固定规则中发生的。越是高层次的规则变更越难以完成，成本也越高，当然一旦完成之后其稳定性也越高。
五保户融资政策属于五保资金的提供、监督和实施的过程，它的规则的改变虽然发生在操作层次，不过，却是由高于集体选择层次上的税费改革的政策决策的固定规则所决定。而税费改革的决策是在保障农民权益，从根本上解决农民负担的宪法层次上发生的。
如今，融资政策未能达到目标，需要在操作层次和集体选择层次上寻找原因和进行调整。
在操作层次上，关键在于彻底分离提供者和生产者，使他们的功能与其角色地位相对应。
五保供养的提供者应该是中央政府而不是村集体组织，税费改革之前，中央政府虽然发布了五保资金由乡村公共统筹的政策，却是任凭乡村自行决策，并没有对于五保供养实行全国统一规划、统一规则，所以，在五保提供与组织的责任上一直存在着政策模糊和观念模糊，可以说五保供养是村集体提供为主、政府提供为辅的一种农村社区性福利制度。尽管在1985年之后虽然有所变化，但是并未演变为中央政府规划、乡村组织实行的统一的农村公共服务制度。
要实行统一的农村公共服务制度，中央政府就要承担五保规划、融资和安排服务生产者的所有责任，而不能将并不属于村一级的责任如填补五保资金缺口压给村组织承担。在提供必要条件之后，中央政府可以要求村一级组织加强服务的供应功能，对五保对象实施日常生活照料。
在集体选择层次上，需要评价税费改革的政策规则与五保服务的提供是否有冲突。
在调查中我们发现，村级组织的五保服务效率很低。对的五保对象反映强烈的住房、医疗和生活照料等问题，村干部要么不知情，要么不作为，要么习以为常。究其成因，除了村干部自身素质的问题之外，税费改革以来的制度变革也是一个直接的动因。这是因为，税费改革导致村组撤并和精简人员，在村管理范围扩大，村组干部人数减少的情况下，村组干部很难有时间和精力顾及到分散供养五保对象的生活照料和安排，更谈不上如何更好地提高服务。为推卸责任，不少村委会甚至把分散供养五保对象下推至村民小组管理，更使得五保对象无人过问。可见，并非融资政策解决了就万事大吉，村一级如何承担五保公共服务的生产者任务，是又一个重要命题。
如前所述，自1985年以来，五保供养已经不能简单定性为农村集体福利事业，而是中央政府组织和融资、乡村社区供应的一项农村公共服务事业。
税费改革后，五保供养制度的融资基础即农村的社会经济政策发生了重大变化。五保资金原有的融资渠道即村提留和乡统筹被彻底关闭，依托原有渠道的主体即乡村组织的角色和功能发生了彻底改变。调查结果显示，与税费改革前相比，目前农村五保供养水平呈整体下降态势，部分五保对象的生活维持极为困难。这表明，农村五保供养制度重构迫在眉睫。
重构农村五保供养制度的基本任务，是彻底分离五保供养的提供者和生产者角色，明确要由中央政府承担五保规划、融资和安排服务生产者的提供者责任，
建立一个由中央政府规划、乡村组织实施的统一的农村五保供养的公共服务制度。
为此，需要在宪法层次上行动，制定关于农村五保供养的法规，将保障五保对象的基本生活权益视为宪法和有关法律赋予政府的权利和授予政府的职能——消除贫困和保护弱势人群正是政府的职能所在。
明确农村五保供养是政府的法定责任，并不意味着各级政府按比例分担责任。基于调查和分析结果，我们认为，应该明确地将五保资金的融资责任集中到
县级以上政府。理由主要有二：
一是县乡两级政府财政普遍困难。据统计，2001年，地方一般预算赤字县共计731个，赤字面35.6％。调查结果也表明，县乡财政大多属于“吃饭财政”，不具备承担供养五保对象的财力。以永修县九合乡为例，农村税费改革后，九合乡2002年可支配的财政收入有三项，分别是：农业税退税13.08万元，乡转移支付8.54万元，水产场管理费1万元，合计22.62万元。而全年该乡开支情况是：干部公费医疗费1万，小车养护费4万元，办公经费（含培训等）6万，房屋维修4万元，报刊杂志订阅费1.2万元，招待费5万元，临时工报酬1.5万元，电话费1万元，干部下乡补贴7万元，总计30.5万元。收支相抵，全年资金缺口在8万元左右。这还不包括该乡历年旧欠的130万元外债。实际情况是，该乡财政收入连保证公务员工资发放的基本职能都无法履行，干部的应发工资需靠借款补足。
二是县级以上政府财政收入相对宽裕。财力层层向上集中的现行财政体制，使全国的财政收入主要集中于中央政府和省、市两级政府。中央党校财政政策与财税体制改革研究课题组的研究结果表明，2002年，中央财政收入占全国财政收入的比重为54.9%。与此同时，省、市两级政府的财力集中程度也在不断加大。也就是说，把五保资金融资和供养服务集中到县级以上政府，起码在五保供养的资金上相对有保证。而将五保供养服务由目前的村级组织转移给县级以上政府，是因为在责任和财力相对协调的情况下，县级以上政府有条件集中管理风险，更好地为五保对象提供服务。如五保资金集中使用，可平衡县、乡镇、村组的区域差异，减少层层扣减现象，强化管理能力，提高资金的配置效率。
如果说将融资责任上移属于集体选择层次的行动，即税费改革相关的政策决策的评级和修正的过程；那么，把五保供养工作列入政府的考核目标，增强刚性约束，强化管理和服务功能，就属于操作层次的行动，即强化对于这相统一的农村公共服务制度的监督和强制实施的过程。
如前所述，五保资金存在缺口的另一个原因，是集中供养挤占了分散供养的资金。不过，集中供养的农村敬老院也存在资金缺口。
据调查，在税费改革前，农村敬老院的运营费用主要依靠乡统筹，税费改革后乡统筹取消了，这部分费用没了来源，导致乡政府一是在下拨村级五保财政转移支付资金之前预先扣除，二是扣减其它用途的财政转移支付资金，三是留有缺口由敬老院自行解决。
配置集中供养与分散供养的比例，本身是一个老年人服务的社会政策问题，不过，在资源紧缺的状态下，这个社会政策配置的经济含义尤为突出。江西省五保供养对象为161604人，集中供养的五保对象为38835人，只占五保人员总数的24%。目前江西省优先保障集中供养人口，导致分散供养人口陷于困境，这种保小头丢大头的做法带来了明显的社会问题。
但是，在资金缺乏甚至长期难以缓解的背景下，采用何种方式解决供养方式的冲突问题，需要慎重研究。
我们的初步意见，是要将老年人服务政策要与五保政策相结合相协调。根据国际社会和我国城市老年人服务的基本经验，老年人院舍的床位以占老年人总数的2-5%为佳，即入院老人一般为生活不能自理者以及有痴呆等症状必须加以特别看护者。据调查，五保人员的70%是65岁以上人口，如果按照非自理者占10%的比例[⑨]，江西全省约有16160人。而目前江西全省共有农村敬老院1813所，床位39236张，超过需要院舍照顾的五保老人数量的两倍多。当然，入院老人并非全是也不可能全是五保老人。只是实施五保老人优先入院的原则。
建议根据农村状况对敬老院做统一规划、同时做出具体规定。第一，今后新建的农村敬老院，各级政府谁建设敬老院谁负责筹集运营资金和支持五保户的入院资金。运营资金不落实者不许开张。第二，倡导民办敬老院，政府给予一定支持。民办敬老院要采取收费机制抵付运营成本，政府采取买位方式将五保老人送入民办院。鉴于民办院的效率往往高于公办院，政府买位比政府建院和直接管理运营的总成本要节省得多。第三，参照农村教师工资发放的方法，为五保对象建立银行专户，凡入院的五保户，由敬老院列五保集体账户，每季度由县政府直接将资金定期拨到账户。第四，调查和统计税费改革前由乡统筹支付运营费用的农村敬老院的数目、以及迫切需要成本抵偿的项目例如基本管理费和房屋修缮费等等，向中央政府提出资金配套的政策和具体计划。
通过调查发现，农村经济体制改革以来，由于村集体经济逐渐退化，五保供养资金筹集日渐困难，直接使用政府尤其中央政府下拨的救灾救济款用于五保对象生活保障几乎成为各地的通例。由于五保户是灾民中最困难的群体，这样做自然是符合救灾救济政策的。另外，救灾款的一部分用来恢复和重建农村公共机构，除学校外主要的用于敬老院。由此衍生出一种可能，中央政府每年数额巨大的救灾救济款是支撑农村五保供养的重要来源。
要论证这一假设需要针对目标进行项目调查：一是农村救灾救济资金的多大比例被用于农村五保对象的供养，二是这些资金在使用中与村集体筹集的五保资金是相叠加还是部分甚至全部替代？
这个调查的主要作用在于：第一，验证我们的一种假设——在1985年以后，农村五保供养资金的相当部分来自中央政府下拨的救灾救济款，而且这个比例由逐年加大的趋势。第二，如果这个假设被验证，则证明中央政府是农村五保供养的一个重要的甚至主要的出资方。那么，现在对于五保供养工作的政策评价和判断就需要部分地改写，即政府承担了重要的融资责任，尽管这种责任并不是由五保供养政策界定的，而是存在于救灾救济政策中。如果中央政府长期以来已经通过救灾救济政策为五保提供了资金，那就为今天重新设计五保制度的融资政策提供了有利条件。即只要整合救灾救济政策、五保供养政策和农村老年人院舍服务和社区服务政策，就有可能通过资源的重新配置,在并不过多增加公共财政的负担的条件下提高农村五保服务的水平和质量。
当五保供养作为一项统一农村公共服务制度，明确由中央政府负责规划、中央和省政府负责融资、县乡村负责执行的方向，县及县以下政府的角色及功能就需要适应这个方向做大的调整。这与目前正在酝酿和讨论的以“强村、减乡、精县”为取向的地方政府体制改革相适应，是政府治理和善治的重要内容，必然会给农村五保供养工作带来重大影响。如何顺应这一形势，研究五保供养工作与政府治理的关系，是今后一段时期必须面对和亟待解决的实践和理论问题。
我们今天研讨的农村五保制度已经突破了村集体福利制度的框架。正在走向一个较为规范和系统的公共服务产业的方向。五保供养这个名词反映的是集体施予的概念，未来有可能会适应新的需要而改掉。五保对象的服务尤其是包括医疗、生活照料、心理慰藉等等在内的内容未来可能会有一个大的发展。集中入院的五保服务方式也有可能化为村庄规划的五保老人住宅群。与此同时，村庄的社会资本的积累也会受到重视。等等这些新的发展方向都需要从社会政策角度提前进行理论与实践的研究。
[①]农村五保供养是对农村村民中无法定赡（扶）养人、无劳动能力、无生活来源的老人、残疾人和未成年人在吃、穿、住、医、葬和未成年人义务教育等方面给予生活照料和物质帮助。
[②]由于受传统观念的束缚，有的五保对象不愿因进敬老院而背负绝子绝孙的坏名声，或担心在敬老院死后火化；有的因家中有宅基地或一栋好点的房子，亲友想继承，主动要求代养；有的自觉身体尚好，日常生活可基本料理，暂时不想进敬老院，等等。
[③]据民政部救灾救济司统计。
[④] 《农村五保供养工作条例》（国务院令第141号，
[⑤] “应保未保”是指符合五保供养条件，按规定应该享受五保供养待遇但在现实中没有被纳入五保的村民。
[⑥] 2003年农村税费改革中央对地方转移支付办法。第三大条第10款。
[⑦] 爱莉诺.奥斯特罗姆 著：《公共事物的治理之道》，上海三联书店，2000年版。
[⑧]统计显示，在受访的乡镇中，九合乡分散供养五保对象（含孤儿和残疾人）的平均年龄为71岁，白槎镇分散供养五保对象平均年龄为68.5岁，八一乡分散供养五保对象平均年龄为68.4岁。
[⑨] 据上海浦东区在2003年的调查，60岁老人非自理比例不超过6%，75岁以上达到13%。此处取中粗估。
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